Yeni gelişme
İnternet kullanımındaki artış ve teknolojik gelişmelerin hızı, tüm dünyada teşebbüslerin iş yapma modellerini ve çalışma prensiplerini derinden etkilemiştir. Yaşanan bu dönüşüm dijital pazarlardaki tüketici tercihlerini de yeniden şekillendirmiştir. İşbu kapsamda, Türk rekabet hukuku nezdinde dijital pazarların yapısına ve işleyişine uygun rekabetçi müdahalelerin neler olabileceğine, yakın gelecekte rekabet hukuku ve politikasının nasıl şekillenebileceğine, dolayısıyla da bu pazarlar özelinde ihtiyaç duyulan politika değişikliklerine ilişkin olarak Rekabet Kurumu (“Kurum“) bir çalışma yürütmüş, bu çalışmanın nihai hali olan Dijital Piyasalar Çalışma Metni (“Çalışma“) ise 18 Nisan 2023 tarihinde Kurum’un internet sitesinde yayımlanmıştır. Çalışma’nın bağlantısını içeren Kurum duyurusuna buradan ulaşabilirsiniz.
Çalışma ne anlama geliyor?
Çalışma, dijital piyasalar kapsamındaki birçok segmente ilişkin olarak Kurum’un değerlendirmelerini içermekte olup, içerisinde yer alan bulgular ve tavsiyeler aşağıda özetlenmektedir:
- Türkiye’deki dijitalleşme sürecinin mevcut durum ve potansiyeli: Çalışma’da Türkiye’deki dijitalleşmenin hızı, fiili durumu ve potansiyeli kapsamında çeşitli göstergeler (örneğin; internet altyapı gelişim göstergeleri, internet ve sosyal medya kullanım oranları, alışkanlıkları ve algısı, nüfusun yaş dağılımı) dikkate alınmıştır. Bu göstergeler ışığında sağlanan ampirik veriler ile paralel olarak ülkemizin dijitalleşme sürecinde dünya ortalamasının üzerinde performans sergilediği ve altyapı eksikliklerinin giderilmesi ile birlikte gelişim hızının daha da artacağı öngörülmüştür.
- Dijitalleşmeyle gün yüzüne çıkan rekabet sorunları: Çalışma’da dijital pazarların mevcut rekabet hukuku uygulamalarını zorlayan ve hatta yetersiz hale getiren pazara ilk giren avantajı, yüksek giriş/yatırım maliyetleri, ölçek ve kapsam ekonomileri, ağ etkileri ve veri sahipliği özellikleri ve bu özelliklerin beraberinde getirdiği rekabet hukuku uygulamaları işaret edilmiştir.
Çalışma kapsamında bu zorlukların dört ana alanda yaşanmasının beklendiği ifade edilmektedir: (i) ilgili pazarın tanımlanması; (ii) teşebbüslerin pazar gücünün doğru şekilde tespit edilmesi; (iii) ihlal konusu davranışın doğru şekilde ortaya koyulabilmesi; (iv) ortaya koyulan ihlale ilişkin bir çözüm bulunması.
Yukarda bahsedilen zorluklar Kurul’un dijital pazarlara odaklanmasına sebep olmuş, yakın zamanda pek çok detaylı karar, soruşturma ve sektör incelemesi yürütülmüştür
- Rekabet Kurulu’nun (“Kurul”) dijital pazarları konu alan inceleme ve kararları: Kurum’un Çalışma kapsamında sunduğu dijital pazarları konu alan Kurul’un soruşturma ve kararları incelendiğinde, dosyaların önemli oranda son yıllara ait olduğu ve 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un (“4054 sayılı Kanun“) hâkim durumun kötüye kullanılmasını yasaklayan 6. maddesi uyarınca yürütüldüğü görülmektedir.
Çalışma kapsamında Kurum nezdinde yürütülen ve dijital pazarları konu alan 15 adet nihai karar ve 5 adet devam eden soruşturma listelenmiştir. Buna ek olarak, 14.04.2022 tarihli “E-Pazaryeri Platformları Sektör İncelemesi” Nihai Raporu ve 07.04.2023 tarihli “Çevrim İçi Reklamcılık Sektör İncelemesi” Ön Raporu’nu yayımlayan Kurum’un sektör incelemelerini de aktif şekilde yürüttüğü vurgulanmıştır.
Bu kapsamda, dijital pazarların Kurum’un yakın markajında olduğu rahatlıkla değerlendirilebilecektir. Öyle ki Kurum dışında farklı ülkelerdeki rekabet otoritelerinin de benzer rekabetçi endişeler güderek çalışmalar yürüttüğü Çalışma kapsamında ele alınmıştır.
- Farklı ülke rekabet otoritelerinin çalışma, düzenleme ve uygulamaları: Çalışma’da dünya genelindeki birçok otoritenin Kurum ile benzer endişeleri taşıdığı ve bu alana yoğunlaştıkları gözlemlenmektedir. Dijital pazarlar özelinde tasarlanan/uygulamaya konulan düzenlemelere Çalışma’da detaylı bir biçimde yer verilmektedir. Örneklendirmek gerekirse, Avrupa Birliği Komisyonu’nun yayımladığı yasa tasarısı Dijital Pazarlar Yasası (DMA)[1] ve Dijital Hizmetler Yasası (DSA)[2] bahsi geçen düzenlemelerin başında gelmektedir. Yine, İngiliz Rekabet Otoritesi tarafından yayımlanan Aralık 2020 tarihinde dijital piyasalar özelinde rekabet hukuku ve regülasyon perspektifi ile hazırlanan tavsiye niteliğindeki rapor[3] da önemli global adımlardan biridir.
Bu durum, dijital pazarlara ilişkin rekabet sorunlarının yalnızca yerelde değil, aynı zamanda küresel ölçekte de geçerli olduğuna işaret etmektedir.
- Dijital pazarlarda gözlemlenen olası rekabet ihlalleri: Çalışma kapsamında Kurum tarafından pazarların yapısı gereği ortaya konulan bir davranışın mevcut ihlal türlerinden hangisinin kapsamında gireceği ve hangi zarar teorisi altında değerlendirileceğinin belirsizlik yarattığı belirtilmektedir.
Bu bakımdan ortaya çıkan rekabetçi endişelere ilişkin başlıca hususlar ise aşağıdaki gibi sıralanmıştır:
1. Verinin Toplanması, İşlenmesi ve Kullanılması: Çalışma kapsamında verilerin birleştirilmesine yönelik olarak; sömürücü ve/veya dışlayıcı zarar teorileri üzerinde durulmaktadır. Aşırı veri toplanmasının hakim durum yaratılmasına veya hakim durumun güçlendirilmesine neden olabileceği ve dışlayıcı/sömürücü uygulamalar ile bu hakim durumun kötüye kullanılabileceği tespit edilmiştir.
2. Veri Taşınabilirliği ve Birlikte İşlerlik: Çalışma’ya göre verinin dijital pazarlar bakımından önemi giderek artmakta ve buna bağlı olarak veri taşınabilirliğinin ve birlikte işlerliğin engellenmesi rekabet sorunlarından biri haline gelmektedir.
Buna gerekçe olarak ise bu yükümlülüklerin (i) ağ etkilerinin meydana getirdiği dışsallıklara karşı olduğu; (ii) dijital pazarlara girişi teşvik etmekle beraber, kullanıcılara da hareket serbestisi kazandırdığı; (iii) kullanıcının verisi üzerindeki denetim kabiliyetinin güçlendirdiği; (iv) tüketici için maliyet azalttığı gibi, yeniliğe teşvik ettiği ifade edilmiştir.
3. Kendini (Ürün/Hizmetini) Kayırma ve/veya Ön Plana Çıkarma: Çalışma’ya göre önemli ölçüde pazar gücüne sahip teşebbüsler, kendi ürün ve/veya hizmetlerini çeşitli şekillerde kayırabilmektedir.
Bunlar; (i) sıralamada kendi ürün veya hizmetlerini rakiplerine kıyasla avantajlı olacak şekilde ön plana/üst sıralara çıkarma; (ii) önemli pazar gücüne sahip teşebbüslerin, sundukları temel platform hizmeti kapsamında elde ettikleri verileri kendi lehlerine kullanmaları; (iii) önemli pazar gücüne sahip teşebbüslerin, dikey entegre olmaları halinde, alt pazarda faaliyet gösteren rakiplerinin üst pazardaki temel platform hizmetine erişimlerini sınırlayabilmeleri veya tamamen reddetmeleri; (iv) önemli pazar gücüne sahip teşebbüslerin teşebbüslerin, kendi ürün/hizmetlerini cihazlara önden yükleyerek veya cihazlar ile entegre ederek rakiplerin ürün/hizmetlerinden avantajlı konuma getirmesi olarak sıralanmıştır.
4. Bağlama ve Paket Satış Uygulamaları: Çalışma kapsamında dijital pazarlarda önemli pazar gücüne sahip teşebbüslerin hâkim durumda olmasalar dahi bağlı ürün pazarında piyasa kapamaya yol açarak tüketicilere zarar verebileceği değerlendirilmiştir.
Çalışma’da bağlama teorisinin ortaya konulabilmesi için ise (i) bağlama uygulamasını gerçekleştiren teşebbüsün bağlayan ürün pazarında hâkim durumda olması, (ii) dışlama, bağlı pazarda meydana geldiğinden bağlı pazarın yapısal özellikleri; (iii) bağlama eylemlerini ihlal olarak nitelendirebilmek için bağlayan ve bağlı olmak üzere iki ayrı ürünün varlığının ortaya konması; (iv) bağlayan ürünün satın alınması için bağlı ürünün de satışının zorunlu tutulması; (v) bağlama uygulamasının rekabet karşıtı piyasa kapamaya sebep olmasının muhtemel olması şartlarına yer verilmiştir.
5. Münhasırlık ve EKM Uygulamaları ile Haksız Sözleşme Şartları: Dijital pazarlardaki ağ etkilerinin güçlü olmasından ötürü pazarın evrilme (tipping) riski rekabetçi endişelerden birini oluşturduğu, Çalışma kapsamında münhasırlık uygulamalarının da ticari kullanıcıların çoklu erişimini engelleyerek bu riski artırdığına yer verilmiştir.
Çalışma’da EKM uygulamasının icra edilmesi durumunda değerlendirilmesi gereken zarar teorileri üç temel başlık altında sınıflandırılmaktadır: (i) pazarda komisyon oranlarına dayalı rekabetin azalması ve bunun sonucunda perakende fiyatların yükselmesi; (ii) pazarda fiyat katılığının oluşması ve rekabet karşıtı işbirliklerine zemin oluşması; (iii) pazara girişlerin azalması, pazardan çıkışların kolaylaşması ve/veya pazarda büyümenin engellenmesi.
Son olarak, haksız sözleşme şartları kapsamında doğan rekabetçi endişelerin dijital platformların belli bir pazar gücüne sahip olması durumunda 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi kapsamında değerlendirilebileceği de belirtilmiştir.
6. Şeffaflık Eksikliği: Dijital pazarların etkin işleyişi bakımından Çalışma kapsamında üç farklı alanda şeffaflığın sağlanması gerektiği ifade edilmiştir.
Bunlar, tüketicilerin aldıkları hizmetin şart ve koşulları ile sıralama parametreleri hakkında ve bu hizmeti alırken karşılaştıkları reklamlar hakkında bilgilendirilmesidir.
7. Birleşme Devralma İşlemlerine Yönelik Endişeler: Çalışma’da dijital pazarlarda hakim durumda olan teşebbüslerce gerçekleştirilen yoğunlaşma işlemlerine ilişkin olarak rekabet hukuku uygulayıcıları tarafından sıklıkla ifade edilen eleştiriler iki ana grupta toplanmıştır.
Bu eleştirilerden ilki, bu teşebbüslerce gerçekleştirilen işlemlerin çoğu ülke mevzuatında yoğunlaşma kontrolü için öngörülen eşiklerin altında kalması veya incelemeye konu edilmesi için gerekli şartları taşımıyor olmasıdır.
İkinci grup eleştiriler ise işlem sonrası oluşabilecek pazar gücü, giriş engelleri veya olası rekabeti sınırlayıcı etkilerin göz ardı edilmiş olması veya geleneksel bakış açısı ile yapılmış değerlendirmelerin bu pazardaki olası rekabet endişelerini öngörmekte yetersiz kalmasıdır.
Bu noktada, pazarda önemli etkiler doğuran devralma işlemlerinin rekabet hukuku denetiminden kaçmasını engellemek amacıyla Çalışma nezdinde işlem değeri ve pazardaki belirlenen teşebbüslerin tüm işlemlerinin bildirilmesi gibi alternatif eşikleri sistemlerine yer verilmiştir. Böylece, ciro ile yakalanması mümkün olmayan bahse konu işlemlerin yakalanması hedeflenmiştir.
- Temel platform hizmetleri ile ilgili pazardan elde edilen görüşler: Çalışma kapsamında ayrıca; aracılık hizmetleri, arama motoru hizmetleri, sosyal medya hizmetleri, video paylaşım hizmetleri, numaradan bağımsız kişiler arası iletişim hizmetleri, işletim sistemi hizmetleri, bulut bilişim hizmetleri ve çevrim içi reklamcılık hizmetlerine yönelik pazar özellikleri ve pazardaki rekabetçi endişeler sunulmuştur.
Özellikle pazara girişin engellenmesi, kendini kayırma, halihazırda ilgili pazarda hakim durumda olan bir teşebbüsün bu gücünü başka pazarlarda kötüye kullanması gibi endişeler sunulan rekabetçi endişeler kapsamında öne çıkmaktadır.
Bu doğrultuda, tüketicilerden büyük teknoloji şirketlerine kadar dijital pazarlardaki uygulamalar, burada karşılaşılan zorluklar ve ihtiyaç duyulan politika değişiklikleri nezdinde birçok paydaşın ortak payda da olduğuna ulaşılmıştır.
Sonuç
Çalışma ışığında Kurum, dijital pazarda rekabete aykırı eylemlerin ortaya konulabilmesi bakımından, eylemin anlaşılabilmesi ve müdahalenin zamansal açıdan planlanabilmesinin zor olduğunu tespit etmiştir. Bu doğrultuda Çalışma’da, pazarlarda yapılacak geç bir müdahalenin pazarın kapanmasına, yapılacak erken bir müdahalenin ise pazardaki teşebbüslerin inovasyon ve yatırım güdülerinin baltalanmasına sebep olabileceği belirtilmiştir.
Sonuç olarak, Kurum perspektifinden, (i) dijital pazarın düzenlenmesine ilişkin temel usul ve esasları içerecek bir taslak hazırlanmasının ve bununla birlikte (ii) ilgili temel düzenlemelere yönelik ayrıntılı düzenlemelerin ikincil mevzuat aracılığıyla yapılmasının uygun olacağı sonucuna ulaşılmıştır.
[1] Dijital Pazarlar Yasası, 2022/1925, 14 Eylül 2022, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32022R1925 Erişim Tarihi: 19.04.2023
[2] Dijital Hizmetler Yasası, 2022/2065, 19 Ekim 2022, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32022R2065&qid=1666857835014 Erişim Tarihi: 19.04.2023
[3] Dijital Pazarlar Tavsiye Raporu, Aralık 2020, CMA, https://assets.publishing.service.gov.uk/media/5fce7567e90e07562f98286c/Digital_Taskforce_-_Advice.pdf Erişim Tarihi: 19.04.2023
