Yeni gelişme
27 Aralık 2024 tarih ve 32765 sayılı Resmi Gazete ile Rekabeti Sınırlayıcı Anlaşma, Uyumlu Eylem ve Kararlar ile Hakim Durumun Kötüye Kullanılması Halinde Verilecek Para Cezalarına İlişkin Yönetmelik (“Yeni Ceza Yönetmeliği”) güncellenmiş ve aynı tarihte yürürlüğe girmiştir.[7] Böylelikle, 15 Şubat 2009 tarih ve 27142 sayı ile Resmi Gazete’de yayımlanan aynı isimli yönetmelik (“Eski Ceza Yönetmeliği”) yürürlükten kaldırılmıştır.[8]
Rekabet Kurumu’nun internet sitesinde yayımlanan duyuruya göre,[9] ceza rejiminde yapılan bu değişikliğin arkasında Eski Ceza Yönetmeliği’nin yürürlüğe girmesinden sonra geçen yaklaşık 15 yıllık süreçte rekabet hukukunun uygulandığı piyasaların niteliğinde, teşebbüslerin iş modellerinde ve tüketici tercihlerinde yaşanan değişikliklerle paralel bir şekilde farklı ihlal türlerinin ortaya çıkması ve rekabet hukukunun muhataplarının niteliğindeki değişimler yatmaktadır. Bu bağlamda; özellikle büyük küresel teknoloji teşebbüslerinin pazar gücünün artması sebebiyle rekabet ihlallerinin geniş bir ekonomik alana yayılması ve algoritmalar ile veri tekelleşmesine bağlı ihlallerin olumsuz etkilerine vurgu yapılmıştır.
Yeni Ceza Yönetmeliği ile birlikte rekabet hukuku ihlallerinin ceza rejiminde esaslı değişiklikler yapılmış olup, bunlar aşağıda detaylıca açıklanmaktadır.
a. Temel Ceza Oranı
Yeni Ceza Yönetmeliği ile birlikte, Eski Ceza Yönetmeliği’ndeki temel para cezasının belirlenmesinde “karteller” ve “diğer ihlaller” için öngörülen ayrım kaldırılmıştır. Buna paralel olarak, farklı ihlal türleri bakımından öngörülen temel para cezasındaki alt ve üst sınırlar (yani, karteller için %2 ila %4, diğer ihlaller için %0,5 ila %3) da ortadan kalkmıştır. Böylelikle ceza hesaplamasında ihlal türüne göre bir ayrım yapılmayacak olup, aynı zamanda temel para cezası oranı açısından bir sınırlama da söz konusu olmayacaktır.
Geçmişte temel para cezası oranı aralığının belirlenmesi bakımından teşebbüslerin piyasadaki gücü, ihlal dolayısıyla gerçekleşen ve gerçekleşmesi muhtemel zararın ağırlığı gibi çeşitli faktörlerin dikkate alınacağı düzenlenmekteyken, Yeni Ceza Yönetmeliği ile başlangıç ceza oranı bakımından söz konusu faktörler tahdidi olmayacak şekilde sayılmış ve teşebbüslerin piyasadaki gücü bu faktörler arasından çıkartılmıştır. Buna karşın, başlangıç ceza oranının fiili veya potansiyel zararın yanı sıra ihlalin niteliğinin açık ve/veya ağır olup olmadığının gözetilmesiyle belirleneceği düzenlenmiştir. Bu çerçevede, yeni ceza rejiminde ihlalin niteliği ve rekabet üzerindeki olumsuz etkisi dikkate alınacaktır.
Bununla birlikte, yönetmelikte açık ve/veya ağır ihlal tanımına yer verilmemiştir. Bu itibarla, bunun ikincil mevzuattaki “açık ve ağır ihlal” tanımına[10] giren ve rekabeti sınırlayıcı anlaşmalardan ibaret ihlal türleri ile mi sınırlı olacağı yoksa başka tür ihlallerin de mi bu tanım kapsamında değerlendirileceği şu aşamada belirsizdir.
Geçmişte temel para cezasında ihlalin 1 ila 5 yıl ve 5 yıldan uzun sürmesi halinde sırasıyla %50 ve %100 artırıma gidilirken, Yeni Ceza Yönetmeliği’nde ihlalin süresi bakımından dikkate alınacak zaman aralıkları kısaltılarak, 1 yıldan uzun süren ihlaller bakımından 5 yıla kadar her bir yıl için farklı artırım oranları benimsenmiş, 5 yıldan uzun süren ihlaller bakımından ise ceza oranının bir kat artırılması hükmü korunmuştur. Somutlaştırmak adına, ihlalin süresine göre artırım oranları şu şekildedir:
- 1-2 yıl sürdüyse %20,
- 2-3 yıl sürdüyse %40,
- 3-4 yıl sürdüyse %60,
- 4-5 yıl sürdüyse %80,
- 5 yıldan uzun sürdüyse %100.
b. Ağırlaştırıcı Unsurlar
Yeni Ceza Yönetmeliği’nde, Eski Ceza Yönetmeliği’nde ağırlaştırıcı sebeplerin varlığı halinde cezada artırım için öngörülen alt sınır kaldırılırken, üst sınır korunmuştur. İlaveten, tekerrür kavramı muhafaza edilmiş; ancak yeni düzenlemede Rekabet Kurulu’nun (“Kurul”) geçmiş kararlarından[11] farklı olarak 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 4. ve/veya 6. maddesinin ihlal edilmesinin tespitinin ardından aynı teşebbüs veya teşebbüs tarafından söz konusu maddeleri tekrar ihlal etmesi halinde temel ceza oranının bir katına kadar artırılacağı öngörülmüştür. Buna göre, geçmişte rekabeti sınırlayıcı anlaşmaları yasaklayan 4. madde ile hakim durumun kötüye kullanılmasını yasaklayan 6. madde ihlalleri aynı tip ihlal olmamasından dolayı tekerrüre konu edilmezken, yeni düzenlemeyle tekerrürün kanunun farklı hükümlerinin ihlali halinde de işletilebileceği anlaşılmaktadır. İlaveten, eski düzenlemede her bir tekrar için söz konusu artırımın yapılacağı düzenlenirken, tekrar sayısına dair olan düzenleme uygulamayla paralel bir şekilde Yeni Ceza Yönetmeliği’nden kaldırılmıştır.
Yine Eski Ceza Yönetmeliği’nde bu başlık altında yer verilen soruşturma kararından sonra ‘kartele’ devam edilmesi ifadesinin ‘ihlale’ devam edilmesi şeklinde değiştirilerek, kartel harici ihlal türlerinde de ihlale devam edilmesi halinde cezada artırıma gidilmesinin önü açılmıştır.
Bunun yanı sıra, Yeni Ceza Yönetmeliği’nde ihlalin oluşmasında ve/veya sürdürülmesinde vazgeçilmez işlevi olma hali olarak tanımlanan ihlalde belirleyici etkinin bulunması hali bir ağırlaştırıcı unsur haline gelmiştir. Belirleyici etki kavramı geçmişte kartellerde bu etkiyi haiz olduğu saptanan teşebbüs yöneticileri veya çalışanlarına verilecek cezalarda dikkate alınırken, bu etkinin artık herhangi bir ihlal türünde ve teşebbüsler bakımından da ele alınabileceği anlaşılmaktadır.
İlaveten, 2021 yılında yürürlüğe giren Rekabeti Sınırlayıcı Anlaşma, Uyumlu Eylem Ve Kararlar İle Hâkim Durumun Kötüye Kullanılmasına Yönelik Soruşturmalarda Uygulanabilecek Uzlaşma Usulüne İlişkin Yönetmelik’in 12. maddesinin üçüncü fıkrasında düzenlendiği üzere, aynı maddenin birinci fıkrasında yer alan gizlilik yükümlülüğünün ihlal edilmesi halinde temel ceza oranının bir katına kadar arttırılabileceği hükmü Yeni Ceza Yönetmeliği’nde de yerini bulmuştur.
Eski Ceza Yönetmeliği’nde taahhütlere uyulmaması, incelemeye yardımcı olunmaması ve diğer teşebbüslerin ihlale zorlanması halleri takdiri ağırlaştırıcı sebep olarak düzenleniyorken, Yeni Ceza Yönetmeliği’nde bunlara yer verilmemiştir.
Son olarak, birden fazla farklı ağırlaştırıcı unsurun varlığı halinde artırım oranının nasıl hesaplanacağı konusu açıklığa kavuşturularak, artırım oranının toplanarak temel ceza oranına uygulanacağı düzenlenmiştir.
Tüm bu düzenlemelerin amacının ise, tüketici refahına zarar veren rekabet ihlallerinin daha etkin bir şekilde cezalandırılabilmesi ve gelecekte gerçekleştirilebilecek rekabet ihlallerinin caydırılabilmesi olduğu anlaşılmaktadır.
c. Hafifletici Unsurlar
Yeni Ceza Yönetmeliği ile hafifletici unsurların varlığı halinde uygulanacak indirim oranının alt ve üst sınırı kaldırılmış ve indirim oranı tamamen Kurul’un takdirine bırakılmıştır.
Geçmişte tahdidi olmayacak şekilde sayılan hafifletici unsurların sınırları net bir şekilde çizilmiştir. Bu çerçevede, Eski Ceza Yönetmeliği’nde hafifletici sebeplerden biri olan “yasal yükümlülüğün ötesinde incelemeye yardımcı olunması” hali, Yeni Ceza Yönetmeliği’nde detaylandırılarak muhafaza edilmiştir. Buna göre, yerinde incelemenin daha kısa sürede tamamlanmasını veya daha etkin şekilde gerçekleştirilmesini sağlayan fiziksel ve/veya teknik imkânların sunulması suretiyle ya da yerinde inceleme esnasında inceleme konusuyla bağlantılı olan ilave bilgi veya belgelerin incelenen tarafça kendiliğinden sunulması suretiyle yerinde incelemeye yardımcı olunması hallerinde teşebbüslere uygulanacak cezada indirime gidilebilecektir.
Bununla beraber, Yeni Ceza Yönetmeliği’nde eski düzenlemeden farklı olarak kamu kurumlarının teşviki, gönüllü tazminat ödenmesi, diğer ihlallere son verilmesi gibi haller hafifletici sebep olarak sayılmamıştır. Bunlar yerine, ihlale katılımın sınırlı olması ve idari para cezasına esas alınan yıllık gayri safi gelirler içinde yurt dışı satış gelirlerinin bulunması hafifletici sebep olarak sayılmıştır. Bu değişiklik yakın tarihli Kurul kararlarında da tartışıldığı üzere,[12] ceza hesaplamasında teşebbüslerin yurtiçi gelirleri yerine toplam gelirlerinin dikkate alınacağına ve yurt dışı gelirlerinin bulunmasının artık yalnızca bir indirim sebebi olabileceğine işaret etmektedir.
d. Yöneticilere ve Çalışanlara Verilecek İdari Para Cezası
Yeni düzenlemeyle birlikte kartel ve diğer ihlal ayrımı ortadan kalkarak, diğer ihlaller bakımından da ihlalde belirleyici etkisi olduğu saptanan teşebbüs veya teşebbüs birliği yöneticilerine veya çalışanlarına, teşebbüs veya teşebbüs birliğine verilen cezanın yüzde beşine kadar idari para cezası verilecektir.
e. Birden Fazla İhlal Halinde Verilecek İdari Para Cezası
Eski Ceza Yönetmeliği’nde, rekabet hukuku ihlaline sebebiyet veren birden fazla davranışın varlığı halinde bu davranışlardan dolayı ayrı cezaların uygulanması için bu davranışların piyasa, nitelik ve kronolojik süreç olarak birbirinden bağımsız olması koşulu aranırken, Yeni Ceza Yönetmeliği ile bu koşulların varlığı aranmaksızın doğrudan her bir ihlal için ayrı cezaların uygulanacağı hüküm altına alınmıştır.
Sonuç
Yeni Ceza Yönetmeliği ile temel ceza oranının farklı ihlal türlerine bağlı olarak belirlenmesi yaklaşımı terk edilerek, karteller haricindeki ihlallerin de rekabet üzerindeki olumsuz etkisine bağlı olarak daha ağır bir şekilde cezalandırılabileceğine işaret etmektedir.
Yeni Ceza Yönetmeliği ile adil bir şekilde ihlalin süresine bağlı artırımda zaman aralıklarının kısaltılması ve kademeli bir sistemi benimsenmiştir. Bununla birlikte, Eski Ceza Yönetmeliği ile arasındaki en keskin fark, Kurul’un idari para cezasının takdirinde göz önüne alacağı ihlalin sübjektif koşulları, bir başka deyişle, temel para cezasının başlangıç oranı ile ağırlaştırıcı ve hafifleştirici unsurlar bakımından uygulanacak artırım ve indirim oranları bakımından Kurul’a son derece geniş takdir yetkisi bahşetmiş olmasıdır. Bu durum uygulamada, Yeni Ceza Yönetmeliği’ne ilişkin Kurul içtihatları oluşana dek olası idari para cezasının öngörülebilirliği açısından belirsizlik yaratabilecektir.
Son olarak, Yeni Ceza Yönetmeliği 27.12.2024 tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanarak aynı tarihte yürürlüğe girmiş olup, bir geçiş dönemi öngörülmemiştir. Dolayısıyla, Yeni Ceza Yönetmeliği’nin devam eden soruşturmalar kapsamında da uygulanabileceği anlaşılmaktadır.
[7] Yeni Ceza Yönetmeliği’ne buradan ulaşılabilir.
[8] Eski Ceza Yönetmeliği’ne buradan ulaşılabilir.
[9] Duyuruya buradan ulaşılabilir.
[10] Açık ve ağır ihlaller “bir mal veya hizmet piyasasındaki rekabeti doğrudan ya da dolaylı olarak engelleme, bozma ya da kısıtlama amacını taşıyan veya bu etkiyi doğuran yahut doğurabilecek nitelikte olan, (1) rakip teşebbüsler arasında fiyat tespiti, müşterilerin, sağlayıcıların, bölgelerin ya da ticaret kanallarının paylaşılması, arz miktarının kısıtlanması veya kotalar konması, ihalelerde danışıklı hareket, gelecekte uygulanması planlanan fiyat, üretim ya da satış miktarı gibi rekabete duyarlı bilgilerin paylaşılması, (2) üretim veya dağıtım zincirinin farklı seviyelerinde faaliyet gösteren teşebbüsler arası ilişkide alıcının sabit veya asgari satış fiyatının belirlenmesi” olarak tanımlanmıştır.
[11] Örneğin; Turkcell, 10.01.2019, 19-03/23-10; Mey İçki, 16.02.2017, 17-07/84-34; Volkan Turizm, 19.07.2017, 17-23/384-167; Kurumsal Krediler, 28.11.2017, 17-39/636-276; Türk Telekom, 09.06.2016, 16-20/326-146; Turkcell II, 23.12.2009, 09-60/1490-379.
[12] Örneğin; Numil Gıda (Uzlaşma), 30.06.2022, 22-29/483-192; Erbak Uludağ (Uzlaşma), 05.10.2023, 23-47/897-317.
