Yeni gelişme
27 Aralık 2024 tarih ve 32765 sayılı Resmi Gazete ile Rekabeti Sınırlayıcı Anlaşma, Uyumlu Eylem ve Kararlar ile Hakim Durumun Kötüye Kullanılması Halinde Verilecek Para Cezalarına İlişkin Yönetmelik (“Yeni Ceza Yönetmeliği”) güncellenmiş ve aynı tarihte yürürlüğe girmişti.[1] Böylelikle, 15 Şubat 2009 tarih ve 27142 sayı ile Resmi Gazete’de yayımlanan aynı isimli yönetmelik (“Eski Ceza Yönetmeliği”) yürürlükten kaldırılmıştı.[2] Rekabet Kurumu’nun (“Kurum”) internet sitesinde 19 Ocak 2025 tarihinde yapılan duyuruyla, Rekabeti Sınırlayıcı Anlaşma, Uyumlu Eylem ve Kararlar ile Hâkim Durumun Kötüye Kullanılması Halinde Verilecek İdari Para Cezalarına İlişkin Kılavuz (“Ceza Kılavuzu”) yayımlamıştır.[3]
Yeni Ceza Yönetmeliği ile getirilen usul ve esasların açıklanması adına hazırlanan Ceza Kılavuzu’nda yer alan açıklamalar aşağıda detaylıca aktarılmaktadır.
1. İdari Para Cezasının Belirlenmesine İlişkin İlkeler
Ceza Kılavuzu’nda, ihlal teşkil eden her bir davranış için ayrı ayrı idari para cezası verileceğinin altı çizilmiştir. Eski Ceza Yönetmeliği’nde ihlallerin bağımsızlığı piyasa, nitelik ve kronolojik süreç açısından ele alınırken, Kılavuz’da bu faktörler çeşitlendirilmiştir. Kılavuz’da yakın tarihli Rekabet Kurulu[4] (“Kurul”) ve idari yargı[5] kararlarına da atıfla, ihlale dayanak oluşturan davranışların gerçekleştiği coğrafi pazarlar, ilgili ürün pazarları, girdi ve çıktı pazarları, davranışların niteliği, davranışlar arasındaki zamansal bütünlük, davranışların aynı kararın icrası kapsamında gerçekleştirilip gerçekleştirilmediği, stratejik açıdan bütünlük arz edip etmediği, fiillerin teşebbüsün tek taraflı davranışları ile gerçekleştirilip gerçekleştirilmediği, davranışların niteliğindeki ve özündeki esaslı ayrım gibi hususların dikkate alınacağı belirtilmektedir.
İlaveten, Ceza Kılavuzu’na göre, temel ceza oranı belirlenirken koşulları varsa ağırlaştırıcı unsurlar ve hafifletici unsurlar her bir ihlal bakımından ayrıca değerlendirilecektir. 4054 Sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’da (“4054 Sayılı Kanun”) %10 şeklinde yer alan idari para cezası üst sınırının ise, her bir ihlale ilişkin olarak verilecek nihai idari para cezası miktarı kapsamında ayrı ayrı uygulanacağı belirtilmiştir. Bir başka deyişle, birden fazla ihlalin olması halinde verilen toplam idari para cezası miktarı toplamda %10’luk üst sınırı aşabilecektir.
Kartellerin Ortaya Çıkarılması Amacıyla Aktif İşbirliği Yapılmasına Dair Yönetmelik ve Rekabeti Sınırlayıcı Anlaşma, Uyumlu Eylem ve Kararlar ile Hâkim Durumun Kötüye Kullanılmasına Yönelik Soruşturmalarda Uygulanabilecek Uzlaşma Usulüne İlişkin Yönetmelik kapsamında yapılacak indirimlerin ise, Yeni Ceza Yönetmeliği hükümleri çerçevesinde ulaşılan nihai ceza miktarı üzerinden hesaplanacağı açıklanmıştır.
2. Temel Ceza Oranının Belirlenmesi
Yeni Ceza Yönetmeliği’ne göre; temel ceza oranının tespitinde ihlalin niteliği (açık ve/veya ağır ihlal olup olmadığı), yol açtığı yahut açabileceği zarar ve süresine bağlı unsurlar dikkate alınmaktadır. Ceza verilecek teşebbüse özgü koşullar ise, ağırlaştırıcı ve hafifletici unsurlar olarak nihai ceza oranının tespitinde göz önünde bulundurulmaktadır.
a. Başlangıç Ceza Oranının Belirlenmesi
Ceza Kılavuzu’nda, ihlal nedeniyle ortaya çıkan ya da ortaya çıkması muhtemel zararın ağırlığı fazla ise ya da ihlalin niteliği ağır ve/veya açık ise başlangıç ceza oranının yasal üst sınıra yakın belirlenebileceğini belirtmektedir.
Ceza Kılavuzu’nda ihlal nedeniyle ortaya çıkan ya da ortaya çıkması muhtemel zararın ağırlığının tespitinde dikkate alınacak unsurlara dair açıklamalar sağlamıştır. Bu kapsamda zarar genel itibarıyla rekabete, böylelikle tüketiciye, alıcılar ve sağlayıcılar gibi ticaret ortaklarına, mevcut veya potansiyel rakipler gibi üçüncü taraflara ya da ekonominin geneline yönelik olabilecektir. Bu doğrultuda Ceza Kılavuzu’nda zararın yalnızca ilgili piyasadaki rekabet düzeyi üzerindeki değil; rekabetin koruduğu diğer menfaatler üzerindeki mevcut veya muhtemel olumsuz etkilere bakılarak da değerlendirilebileceği belirtilmiştir.
Başlangıç ceza oranının belirlenmesinde dikkate alınan bir diğer unsur olan ihlalin açık ve/veya ağır olup olmadığı yani ihlalin niteliğidir. Kurum’un ikincil mevzuatıyla paralel bir şekilde; rakipler arası fiyat tespiti, müşteri veya bölge paylaşımı, arz kısıtlaması, ihalelerde danışıklı teklif verilmesi gibi ihlallerin açık ihlaller sınıfına girdiği netliğe kavuşturulmuştur. Bu bağlamda yapılacak değerlendirmede ayrıca, ihlalin hangi rekabet parametresine/parametrelerine ilişkin olduğu ile ihlalin doğası gereği gizli olup olmadığı ve/veya yakalanmaya elverişli olup olmadığının da dikkate alınabileceği ifade edilmiştir.
Ayrıca, ihlali gerçekleştiren teşebbüslerin pazar gücünün bulunduğu ve/veya ihlalin tüketici refahı üzerindeki olumsuz etkisinin büyük olduğu hallerde ihlalin ağır olduğu kabul edilebileceği belirtilmiştir.
b. İhlalin Süresinin Belirlenmesi
Temel ceza oranın tespitinde aynı zamanda ihlalin süresi de rol oynamaktadır. Yeni Ceza Yönetmeliği’ndeki başlangıç ceza oranında en az bir yıl süren ihlaller için süre nedeniyle yapılacak artırım, bir yıldan beş yıla kadar yıllık süre aralıkları gözetilerek basamaklandırılmıştır.
Ceza Kılavuzu bu sürenin hesaplanmasında ilave açıklama sağlamaktadır. Buna göre, bir tam yılın hesabında, sürenin başlangıcı söz konusu yılın hangi günü ise, bir yıllık süre de takip eden yılın aynı gününde dolmuş sayılacaktır. Örneğin, ihlalin 25.10.2022 tarihinde başlayıp 25.10.2023 tarihinde sonlandığının tespit edilmesi halinde, ihlalin süresi bir yıl olarak hesaplanacak ve artırım oranı beşte bir olarak hesaplanacaktır.
3. Nihai Ceza Oranının Belirlenmesi
Temel ceza oranının belirlenmesinden sonra ağırlaştırıcı unsurlar ve/veya hafifletici unsurlar değerlendirilerek nihai ceza oranı belirlenmektedir.
a. Ağırlaştırıcı Unsurlar
- Tekerrür
Ceza Kılavuzu’nda, hakkında idari para cezası verilecek teşebbüs ile ilgili olarak, idari para cezasına konu ihlalin işlenmeye başlandığı andan geriye dönük olarak, söz konusu teşebbüsün 4054 sayılı Kanun’un 4. veya 6. maddesini ihlal ettiğini tespit eden bir Kurul kararının mevcut olması halinde, bu kararın tekerrüre esas teşkil edeceği açıklanmıştır. İlaveten, Ceza Kılavuzu tekerrür kapsamında uygulanacak ağırlaştırıcı unsurun sınırlamasına dair de bir takım açıklamalar getirmektedir. Buna göre, tekerrüre esas teşkil eden Kurul kararı veya kararlarının, başka bir Kurul kararı kapsamında idari para cezasının belirlenmesinde ağırlaştırıcı bir unsur olarak dikkate alınmamış olması gerektiği açıklanmıştır. Yani diğer bir ifadeyle, daha önce tekerrür artırımına dayanak teşkil etmemiş bir yahut birden fazla Kurul kararı dikkate alınarak temel para cezasında bir katına kadar artırım yapılacaktır.
- Takdiri Ağırlaştırıcı Unsurlar
Ceza Kılavuzu, Yeni Ceza Yönetmeliği’nde geçen belirleyici etki kavramına dair de bir takım açıklamalar sağlamıştır. Buna göre, rekabet karşıtı anlaşmanın stratejik unsurlarının tanımlanması, toplantıya liderlik edilmesi veya anlaşmanın uygulanması veya sürdürülmesi için toplantılar düzenlenmesi, ihlalde lider veya teşvik edici rolün bulunması, diğer teşebbüslerin ihlale zorlanması, diğer teşebbüsler üzerinde uyarı, talimat, yönlendirme gibi eylemlerle kontrol, baskı, caydırma ve yaptırım mekanizmalarının uygulanması ile benzeri davranışların varlığı belirleyici etkinin varlığına işaret edebileceği belirtilmiştir. Bu kapsamda, verilecek idari para cezası belirlenirken teşebbüslerin ihlalin oluşmasında ve sürdürülmesinde oynadığı rolün göz önünde bulundurulacağı açıklanmıştır.
Eski Ceza Yönetmeliği’nde bu başlık altında yer verilen soruşturma kararından sonra ‘kartele’ devam edilmesi ifadesinin ‘ihlale’ devam edilmesi şeklinde değiştirilerek, kartel harici ihlal türlerinde de ihlale devam edilmesi halinde cezada artırıma gidilmesinin önü açılmıştı. Ceza Kılavuzu da Yeni Ceza Yönetmeliği ile paralel bir şekilde “kartel” yerine “ihlal” ifadesini tercih etmiştir.
- Birden Fazla Ağırlaştırıcı Unsurun Aynı Anda Uygulanması
Ceza Kılavuzu, ağırlaştırıcı unsurların birlikte bulunması halinde ise bu fıkra kapsamında tek bir artırım oranı belirleneceği hususunu vurgulamıştır.
b. Hafifletici Unsurlar
Yeni Ceza Yönetmeliği’nde sağlanan hafifletici unsurların sınırlı sayılı nitelikte olmadığı Ceza Kılavuzu’nda belirtilmiştir.
Ceza Kılavuzu’nda, yerinde inceleme sırasında Kurum ile işbirliği içerisinde hareket edilmesinden dolayı uygulanacak hafifletici unsura ilişkin bir takım açıklamalar sağlamaktadır. Bu kapsamda, Ceza Kılavuzu, 4054 Sayılı Kanun kapsamında teşebbüsün yasal yükümlülüğü kapsamında yapmak zorunda olduğu eylemlerin[6] yerinde incelemeye yardımcı olunması hali olarak dikkate alınmayacağını netleştirmiştir.
Yeni Ceza Yönetmeliği’nde ihlalde diğer teşebbüslerin zorlamasının bulunması bir diğer hafifletici unsur olarak düzenlenmiştir. Ceza Kılavuzu’nda ise, rekabet ihlalini cebir ve şiddet, korkutma ve tehdit altında gerçekleştiren teşebbüse verilecek cezada indirim sebebi teşkil edebileceği belirtilmiştir.
Yeni Ceza Yönetmeliği’nde ihlale katılımın sınırlı düzeyde kalmasının hafifletici bir unsur olarak uygulanacağı düzenlenmiştir. Ceza Kılavuzu bu hükmün uygulanmasını ilişkin ilave açıklamalar sağlamıştır. Örneğin; ihlali Kurul’un müdahalesinden sonra derhal sonlandıran, rekabeti kısıtlayıcı anlaşmaya konu toplantılara sınırlı katılım sağlayan, ihlali üzerinde anlaşılan unsurlardan daha kısıtlı bir kapsamda uygulayan taraflar ile rekabet karşıtı anlaşmaya konu davranışın tarafı olan ancak anlaşmayı uygulamaktan kaçınan yahut bu hususta pasif kalan ve/veya rekabetçi davranış benimseyen taraflar bakımından hafifletici unsur olarak dikkate alınabileceği belirtilmiştir.
Eski Ceza Yönetmeliği’nde “ihlal konusu faaliyetlerin yıllık gayri safi gelirler içerisindeki payının çok düşük olması” (vurgu tarafımıza aittir) şeklindeki hafifletici unsur Yeni Ceza Yönetmeliği’nde “ihlal konusu faaliyetlerin yıllık gayri safi gelirler içerisindeki payının düşük olması” olarak değiştirilmiştir. Bu kapsamda Ceza Kılavuzu, ihlal konusu faaliyetlerin yıllık gayri safi gelirler içindeki payından kaynaklanan hafifletici unsurun uygulama alanının genişletildiğini ifade etmektedir.
Ceza Kılavuzu’nda, Yeni Ceza Yönetmeliği ile düzenlenen yeni bir hafifletici unsur olan “idari para cezasına esas alınan yıllık gayri safi gelirleri içinde yurt dışı satış gelirlerinin bulunması” ilişkin de açıklamalar sağlanmıştır. Bu kapsamda, yurt dışı satış gelirlerinin olmasının söz konusu teşebbüsün faaliyetlerinin Türkiye pazarına etkisi bakımından da önemli olduğundan bahisle, ihlalin gerçekleştirildiği piyasanın yapısı, ihlale konu ürünlerin veya teşebbüsün faaliyet gösterdiği pazarın veya pazarların ihracat teşvik politikaları kapsamında desteklenip desteklenmediği, yurt dışı satışların yıllık gayri safi gelir içindeki oranının büyüklüğü gibi unsurların bir indirim sebebi olarak değerlendirilebileceği ifade edilmiştir.
Öte yandan; bir teşebbüsün ihracat faaliyetleri sayesinde elde ettiği finansal gücün, teşebbüsün pazar gücünü artırması, rekabet ihlalini sürdürebilir kılabilmesi veya sistematik bir hale getirebilmesi gibi olumsuz etkilere araç olmasının mümkün olduğu belirtilerek teşebbüs hakkında ihracat faaliyetleri nedeniyle indirim yapılıp yapılmayacağının ve olası indirimin oranının bu hususlar dikkate alınarak belirleneceği açıklanmıştır.
Ceza Kılavuzu’nda, Yeni Ceza Yönetmeliği’ndeki hafifletici unsurların tahdidi olmadığı ve Kurul’un bunlar dışındaki sebepleri de hafifletici unsur olarak dikkate alabileceği açıklığa kavuşturulmuştur. Bu kapsamda, Eski Ceza Yönetmeliği’nde hafifletici unsur olarak sayılan haller de indirim sebebi olarak kabul edilebilecektir.[7]
Ceza Kılavuzu’na göre hafifletici unsurların birinin veya birden fazlasının aynı anda bulunması halinde ise, söz konusu hafifletici unsurlar bakımından tek bir indirim oranı belirlenecek ve temel ceza oranına veya ağırlaştırılmış ceza oranına uygulanacaktır.[8]
Ceza Kılavuzu’nda da indirim bakımından alt veya üst oran bulunmadığının ve hafifletici unsurların uygulanıp uygulanmayacağının, uygulanacaksa hangi oranda indirim yapılacağının somut olayın gereklerine göre Kurul’un takdirinde olduğunun altını çizilmiştir.
4. Aktif İşbirliği Yönetmeliği ve Uzlaşma Yönetmeliği Hükümlerinin Uygulanması
Ceza Kılavuzu’nda, pişmanlık başvurusu veya uzlaşma başvurusu kapsamında yapılacak ceza indirimlerinin, Yeni Ceza Yönetmeliği hükümlerinin uygulanması ile elde edilen idari para cezası miktarı üzerinden yapılacağı açıklığa kavuşturulmaktadır. Pişmanlık başvurusu ve uzlaşma başvurusunun birlikte bulunması halinde ise, uzlaşma ve pişmanlık başvuruları için belirlenen indirim oranları toplanarak Yeni Ceza Yönetmeliği hükümleri uyarınca belirlenen idari para cezası miktarına uygulanacaktır.
5. Yönetici ve Çalışanlara Verilecek Cezalar
Eski Ceza Yönetmeliği ile paralel olarak Yeni Ceza Yönetmeliği de ihlalde belirleyici etkisi saptanan teşebbüs yöneticilerine ya da çalışanlarına verilecek cezanın oranı düzenlenmektedir. Ceza Kılavuzu’nda, belirleyici etki tanımlamasına atıf yapmış ve ilgili kavramın ihlalin oluşmasında ve/veya sürdürülmesinde vazgeçilmez işlev olarak tanımlandığının altı çizilmiştir. Bu doğrultuda, ihlalin oluşumu ve/veya devam ettirilmesi ile ilgili yönetici ya da çalışanın eylemleri arasında sıkı nedensellik bağının kurulabildiği; ilgili yönetici ya da çalışan olmasaydı ihlalin gerçekleştirilemeyeceğinin veya sürdürülemeyeceğinin anlaşıldığı hallerde belirleyici etkinin varlığından bahsedilebileceği açıklanmıştır.
Rekabet ihlalinin nasıl gerçekleştirileceğine yönelik stratejiyi kurgulayan, bu kurgunun hayata geçirilmesinde liderlik eden veya rekabet karşıtı stratejinin sürdürülmesi için fiziksel veya teknik araçları temin eden yönetici veya çalışanların belirleyici etkiye sahip olduğunun kabul edilebilecektir.
Sonuç
Ceza Kılavuzu ile Yeni Ceza Yönetmeliği’nin uygulanmasına yönelik açıklamalar getirilmiş olmasının Yeni Ceza Yönetmeliği’ne yönelik içtihatlar oluşuna dek teşebbüslere öngörülebilirlik sağlamak adına olumlu bir gelişme olduğu söylenebilecektir.
[1]Yeni Ceza Yönetmeliği’ne buradan ulaşılabilir. Yeni Ceza Yönetmeliğin ilişkin bültenimize buradan ulaşılabilir.
[2]Eski Ceza Yönetmeliği’ne buradan ulaşılabilir.
[3]Ceza Kılavuzu’na buradan ulaşılabilir.
[4]Dorak Turizm, 25.03.2021, 21-17/208-86; Perakende II, 15.12.2022, 22-55/863-357; Özel Hastaneler 24.02.2022, 22-10/152-62; Sahibinden, 17.08.2023, 23-39/754-263; Samsung, 23.11.2023, 23-54/1044-376; Yaş Maya, 17.08.2023, 23-39/755-264.
[5]Danıştay 13. Daire, 02.12.2020 tarihli , 2020/1939 E., 2020/3507 K sayılı kararı
[6]İlgili paragrafta bu eylemler şu şekilde sayılmıştır: “Teşebbüslerin defterlerinin, fiziki ve elektronik ortam ile bilişim sistemlerinde tutulan her türlü, verilerinin ve belgelerinin yerinde inceleme yapan meslek personelince incelenmesinin, bunların kopyalarının ve fiziki örneklerinin alınmasının sağlanması, belirli konularda yazılı veya sözlü açıklama istenmişse buna yanıt verilmesi, istenen bilgi, belge, defter ve sair vasıtaların suretlerinin yerinde inceleme yapan meslek personeline sunulması, teşebbüslerin her türlü malvarlığına ilişkin mahallinde inceleme yapılmasının sağlanması.”
[7]Ceza Kılavuzu ihlalde kamu otoritelerinin teşvikinin bulunması, pazarda alıcı gücünün bulunması, idari para cezasına konu davranış hakkında henüz yerleşmiş bir içtihat olmaması, mücbir sebeplerin varlığı gibi halleri hafifletici unsurlara örnek olarak saymıştır.
[8]Ceza Kılavuzu bu kapsamda bir örnek sağlamıştır: Ağırlaştırılmış ceza oranının %4 olarak tespit edilmiş olması durumunda hafifletici unsurlara bağlı indirim oranı dörtte bir (1/4) olarak belirlenmişse hafifletilmiş ceza oranı %3 olarak hesaplanacaktır.
